Der europäische Kodex für die elektronische Kommunikation: Überholspur Gigabit, Kollateralschaden Wettbewerb?

Prof. Dr. Jörn Sickmann*

Mit den Vorschlägen zur Schaffung eines europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation, sekundiert durch eine zeitgleich vorgelegte Mitteilung zu neuen Breitbandzielen für den Zeitraum bis 2025, will die Kommission den Übergang zur Gigabit-Gesellschaft gestalten. Dazu soll bereits auf der Ebene der Regulierungsziele neben der Förderung des Wettbewerbs, des Binnenmarkts und der Bürgerinteressen ein viertes Ziel der Förderung von Datenverbindungen mit sehr hoher Kapazität ergänzt werden.

Vor dem Hintergrund enormer Investitionsherausforderungen ist eine solche Schwerpunktsetzung folgerichtig, auch wenn hierfür keine Änderung am Zielkatalog erforderlich wäre. Schließlich beinhaltet der Rechtsrahmen bereits einen Regulierungsgrundsatz der Investitionsförderung. Trotz Schwerpunktverlagerung darf aber nicht übersehen werden, dass die wettbewerbsfördernde Marktregulierung primär mit dem Vorliegen von Marktversagenstatbeständen in Form von Subadditivitäten i. V. m. irreversiblen Kosten ökonomisch zu begründen ist. Nicht nur aus ordnungsökonomischen Erwägungen, sondern auch vor dem Hintergrund der Erfolge der Liberalisierung ist das in den Kommissionsvorschlägen enthaltende Bekenntnis zu Wettbewerb als dem Haupttreiber von Investitionen daher zu begrüßen und sollte im Zuge der Diskussionen in Parlament und Rat weiter geschärft und nicht verwässert werden. Ordnungsökonomisch fragwürdiger ist hingegen ein durchschimmerndes Wettbewerbsbild, das dynamische Wettbewerbsprozesse, zugespitzt formuliert, auf ein Instrument zur Erreichung politisch formulierter (Ausbau-) Ziele reduziert. Statt marktwirtschaftlicher Bestimmung des optimalen Investitionsniveaus und des optimalen Investitionszeitpunktes scheint aus einer industriepolitischen Motivation heraus zu gelten: Mehr ist besser, wenn möglich sofort!

Nun ist die politische Formulierung von Breitbandzielen üblich und für sich genommen nicht zu kritisieren. Nur begründet eine Zielverfehlung nicht automatisch ein (angebotsseitiges) Marktversagen, sondern kann auch das Ergebnis einer (noch) geringen Zahlungsbereitschaft sein. Vorliegen könnten hingegen positive Externalitäten eines Netzausbaus sowie ein sog. „Henne-Ei-Problem“ hinsichtlich der zeitlichen Abfolge der Entwicklung neuer Netze und Dienste. Hierbei handelt es sich aber um Marktversagenstatbestände gänzlich anderer Natur. Sollte aus diesen Gründen, aus industriepolitischen Erwägungen bzw. aus Gründen der Inklusion ein schneller und weitreichender Ausbau gewünscht sein, spricht dies für ein breitgefächertes Maßnahmenbündel auch jenseits der traditionellen Marktregulierung, um die vielschichtigen Einflussfaktoren auf private Investitionsentscheidungen zu berücksichtigen. Nachfrageseitige Fördermaßnahmen (elektronische Verwaltung, Bildung usw.) ermöglichen eine positive Anreizsetzung ohne Wettbewerbsverzerrungen. Angebotsseitig wurden wichtige Schritte zur Ausschöpfung von Kostensenkungspotentialen beim Netzausbau, z. B. bei der sektorübergreifenden Nutzung von Infrastruktur, getätigt. Schließlich bietet das Beihilferecht den geeigneten Rahmen, um unter größtmöglicher Ausschöpfung privater Investitionsbereitschaft einen Ausbau auch dort zu ermöglichen, wo ein marktgetriebener Ausbau sich nicht rechnet.

Den politischen Entscheidungsträgern wird ein marktkonformer Förderansatz auch Frustrationsbereitschaft abverlangen, denn offene Wettbewerbsprozesse sind, trotz ihrer Vorteilhaftigkeit vor allem, aber nicht nur, im Sinne statischer und dynamischer Effizienz, kein Instrument zum punktgenauen Erreichen politischer Ziele. Die Kosten eines weniger marktgetriebenen Ansatzes aber wären groß. Hohe Subventionszahlungen, wie in einigen asiatischen Ländern üblich, stehen aus gutem Grund nicht im Zentrum der europäischen Debatte. Und auch in den Vereinigten Staaten von Amerika wird ein höheres Investitionsniveau nicht „kostenlos“ erreicht: Gemäß Breitbanddaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung besitzen die Vereinigten Staaten eine mit der EU vergleichbare Anzahl an Breitbandanschlüssen je Einwohner, das aber zu (kaufkraftbereinigt) weit höheren Preisen. Eine wettbewerbs- und innovationsfördernde Marktregulierung, flankiert durch ein breitgefächertes Maßnahmenbündel, kann einen Wechsel auf die „Gigabit-Spur“ befördern. Damit einher geht ein klarer Auftrag an die Legislativorgane, den dynamischen Wettbewerb – die für westliche Demokratien kennzeichnende Organisationsform – dabei nicht als Kollateralschaden am Straßenrand zurückzulassen.