I. Erkenntnisinteresse

Diese soeben aufgezeigte scharfe begriffliche Differenzierung zwischen Gefahr und Risiko in Bezug auf die erforderliche Eingriffsschwelle behördlicher Maßnahmen stellt eine Eigenart des deutschen Sicherheits-, Umwelt- und Technikrechts dar. In den Rechtsordnungen anderer Länder, insbesondere der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union, werden diese Termini hingegen anders definiert bzw. nicht als zusammengehöriges Begriffspaar verwendet. ¹⁸⁷ Die diesbezügliche (deutsche) Einteilung sowie Unterscheidung in Gefahren und Risiken in den jeweils speziellen Ausprägungen findet sich dementsprechend auch nicht im Gemeinschaftsrecht wieder. Denn während der Risikobegriff im deutschen Recht, nach überkommenem Verständnis, seine Bedeutung erst durch eine Kontrastierung mit dem Gefahrenbegriff erfahren hat, insoweit also negativ geprägt ist, ¹⁸⁸ bezieht sich dieser im Europäischen Recht auf ein sehr viel breiteres Spektrum an rechtlich relevanten Schadensmöglichkeiten. ¹⁸⁹

Nicht uninteressant ist in diesem Zusammenhang, dass die gemeinschaftsrechtlichen Risikobegriffe, anders als in der oben dargestellten Entwicklung auf deutscher Ebene, ¹⁹⁰ obgleich diese zunächst eine Rekurrierung auf die Möglichkeit eines Schadens noch zuließen, durch einen klaren Wahrscheinlichkeitsbezug gekennzeichnet sind. ¹⁹¹ So stellt neben der hier gegenständli Seite 31 chen BasisVO auch die Novel-Food-Verordnung [VO (EU) 2015/2283] ¹⁹² nicht auf die Möglichkeit, sondern vielmehr auf die Wahrscheinlichkeit ab. ¹⁹³ Der lebensmittelrechtliche Risikobegriff des Art. 3 Nr. 9 BasisVO weist dementsprechend eine große Ähnlichkeit sowie eine gewisse konzeptionelle Nähe zum deutschen polizeirechtlichen Gefahrenbegriff auf, indem er die beiden Elemente Eintrittswahrscheinlichkeit und Schwere der Wirkung in Funktion setzt. ¹⁹⁴

Bedenkt man, dass die Begriffe Risiko und Gefahr eine zentrale Stellung im System des europäischen Lebensmittelrechts einnehmen, ¹⁹⁵ auf deren Basis Entscheidungen mit Blick auf die Lebensmittelsicherheit zu treffen sind, ¹⁹⁶ so erscheinen die genaueren terminologischen Grundlegungen einer näheren Betrachtung durchaus würdig. Eine solche Untersuchung der Begrifflichkeiten Risiko und Gefahr kann jedoch nicht abstrakt und losgelöst von den materiell-rechtlichen Hintergründen erfolgen, sondern erfordert eine eingehende und umfassende Klärung der diesbezüglichen Konzeption innerhalb der BasisVO, insbesondere auch der Frage, ob bereits der Risikobegriff unmittelbar eine eingriffsbegründende Schwelle zum (behördlichen) Tätigwerden einzieht oder eben nur in Verbindung mit weiteren, besonderen materiell-rechtlichen Vorgaben.

Dies wird schon deutlich aufgrund einer weiteren Unklarheit, die sich im Zusammenhang mit den äußerst praxisrelevanten Festsetzungen der Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit erblicken lässt. Hier wird in Art. 14 Abs. 2 lit. a BasisVO anstelle der in Art. 3 Nr. 9 BasisVO verwendeten Risikodefinition („die Gesundheit beeinträchtigende Wirkung“) und der in Art. 3 Nr. 14 BasisVO verwendeten Gefahrendefinition („Gesundheitsbeeinträchtigung“) mit der Formulierung „gesundheitsschädlich“ ein neues Vokabular eingeführt, welches in Art. 3 BasisVO zudem nicht legal definiert ist. ¹⁹⁷

Freilich sei bereits an dieser Stelle erwähnt, dass das übergreifende Konzept des Risikos, sowie das der daran anknüpfenden Risikoanalyse aus Art. 6 Basis-VO und des Vorsorgeprinzips aus Art. 7 BasisVO einen allgemeinen Rahmen Seite 32 für gesundheitsbezogene Entscheidungen unter Bedingungen der Ungewissheit bildet, welches für hoheitliche Entscheidungssituationen normativer wie administrativer Art, also sämtlich gilt und dementsprechend keineswegs dieselben einschneidenden Rechtsfolgen wie Art. 14 BasisVO in Form des Verkehrsverbots zeitigt. Dennoch steht das Merkmal der Gesundheitsschädlichkeit aus Art. 14 Abs. 2 lit. a BasisVO, der somit einen eigenständigen und mithin wohl engeren begrifflichen Ansatz verfolgt, merkwürdig unverknüpft neben diesem allgemeinen Rahmen. Es stellt sich daher die Frage, ob und inwieweit sich Art. 14 BasisVO mit der Konzeption der Art. 6 und 7 BasisVO entweder synchronisieren oder zumindest in dessen Lichte auslegen lässt. Um dieses dogmatische Dunkelfeld zu erhellen wird es erforderlich sein, Art. 14 BasisVO in seiner Binnenstruktur systematisch zu erschließen und darauf aufbauend, diesen ins Verhältnis zu dem übergreifenden Konzept der Risikoanalyse und der Vorsorge zu setzen, welches wiederum nicht dem deutschen Sprachgebrauch zu Gefahrenabwehr und Risikovorsorge entspricht. ¹⁹⁸

Die bisherigen Ausführungen, in denen – mehr oder weniger wie selbstverständlich – von dem sog. allgemeinen Konzept aus Risikoanalyse und Vorsorge die Rede war, sollen jedoch nicht den Eindruck erwecken, als sei dieses dogmatisch austariert und rechtswissenschaftlich vollständig erschlossen. ¹⁹⁹ Vielmehr ergeben sich auch hierbei ganz wesentliche Fragestellungen, die für eine eingehende Untersuchung der begrifflichen Konzeption rund um den Risikobegriff und der Lebensmittelsicherheit in der BasisVO nicht ausgeklammert werden dürfen und können. Offen und ungeklärt ist in diesem Zusammenhang, wie das Vorsorgeprinzip und die Risikoanalyse respektive die Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit zueinander im Verhältnis stehen. Denn auch hier bestehen inhaltliche Unterschiede zwischen der deutschen und der europäischen Terminologie. Während das Vorsorgeprinzip in Deutschland den Regelungsgegenstand auf mögliche Gefahren erweitert, ²⁰⁰ dient es im Gemeinschaftsrecht vielmehr regelmäßig dazu, Eingriffsmittel einem spezifischen Maßstab der Verhältnismäßigkeit zuzuführen. ²⁰¹

Angesichts der Mehrzahl an praxisrelevanten, offenen Fragen und Ungeklärtheiten soll die vorliegende Untersuchung einen Beitrag zur Klärung von Begrifflichkeiten und der Konzeption des Systems der Risikoanalyse, des Vorsorgeprinzips und des Lebensmittelsicherheitsrechts in der BasisVO leisten.

Seite 33 II. Gang der Untersuchung

Entsprechend dieser Zielsetzung ist zunächst (in nachfolgendem Teil 2) der Risikobegriff des Art. 3 Nr. 9 BasisVO, auch im Kontext der verschiedenen Sprachfassungen, systematisch zu ergründen und sein Zusammenhang mit dem Gefahrenbegriff des Art. 3 Nr. 14 BasisVO zu beleuchten. Entscheidend wird zudem bereits hier sein, die konkreten Unterschiede und möglichen inhaltlichen Überschneidungen mit dem deutschen polizeirechtlichen Gefahrenbegriff herauszuarbeiten. Daneben soll ein Augenmerk auf die Ermittlung, Erhebung und Bewertung von Risiken gelegt werden, mithin auf die Risikobewertung, die den ersten Schritt des wissenschaftlich untermauerten, lebensmittelrechtlichen Systems der Risikoanalyse darstellt.

Sodann sind (in einem Teil 3) auf Grundlage der vorstehenden und bis dahin gewonnenen Erkenntnisse die weiteren Schritte der Risikoanalyse darzustellen, namentlich das Risikomanagement und die Risikokommunikation, also die (Rechts-)Folgen der Risikobewertung. In diesem Zusammenhang ist auch ein Blick darauf zu richten, ob und inwieweit sich bei der Anwendung oder Durchführung derselben Abweichungen auf Rechtssetzungs- bzw. Rechtsdurchsetzungsebene ergeben können.

Ausgehend von diesen Grundlegungen soll (in einem Teil 4) die Binnenstruktur des Art. 14 BasisVO, mithin die Zentralnorm des Lebensmittelsicherheitsrechts, einer dogmatischen Analyse zugeführt werden, in der ein besonderes Augenmerk auf das Merkmal der Gesundheitsschädlichkeit sowie auf den – durch Art. 14 Abs. 4 BasisVO konkretisierten – Maßstab der diesbezüglichen Wahrscheinlichkeit zu legen ist. Interessant erscheint dabei nämlich, wie sich hiesiger Maßstab der Wahrscheinlichkeit im Verhältnis zu dem des Risikos verstehen lässt. Eingang in die Betrachtung soll natürlich auch die zweite Fallgruppe der Lebensmittelsicherheit, die sog. Verzehrsungeeignetheit, finden, namentlich welchen Umfang und welche Reichweite diese im Vorfeld einer Gesundheitsschädlichkeit einnimmt, ohne tatbestandlich selbst eine solche vorauszusetzen.

Das Vorsorgeprinzip soll (in einem Teil 5) ebenfalls einer näheren Beleuchtung unterzogen werden, insbesondere im Hinblick auf die Frage, wie sich dieses tatbestandlich von Art. 14 Abs. 2 lit. a BasisVO unterscheidet.

Abschließen wird die Untersuchung (Teil 6) mit einer Zusammenfassung der erarbeiteten Erkenntnisse.